两汉时期刺史制度的变化及特点（汉代地方制度的变革）

导言：

众所周知，汉代作为我国古代封建王朝的重要一个时段，在政治，经济，社会，军事等方面取得了高度的成就，但是在汉朝晚期却出现了国家衰败，军阀割据的局面，那是什么原因导致汉末军阀割据？

刺史职权的扩大

刺史是中央派至地方的监察官。刺史受御史中丞统辖。设立刺史的主要目的是加强中央对地方的督察和监控。西汉汉武帝元封五年（公元前106年），除三辅、三河、弘农外，汉武帝将全国划成十三部，每部设刺史一人，分管几个郡国，故称为部刺史。

西汉十三刺史部

刺史每年八月作为朝廷派员的身份出巡郡国，没有固定治所，年终回京师向朝廷报告，经由丞相察核后，再对地方官员作出迁降赏罚。刺史的官位不高，秩仅六百石，但权力很大，其监察的对象皆是两千石以上的高官，任满九年，绩优者可以升任太守或相国。设置这样位卑权重的监察官，有利于中央对地方的控制。

汉成帝之后，各地叛乱不断，朝廷为了平乱给予地方更大的权力。在汉成帝绥和元年（公元前8年），改刺史为州牧，秩奉两千石，地位超越守相。汉哀帝时认为州牧权限过大，在建平二年（公元前5年）罢州牧，又置刺史。

汉平帝元寿二年（公元前1年）又改刺史为州牧。刘秀建立东汉后，沿用西汉中后期之制，将全国分为十三个州，东汉光武帝建武十八年（42年）将州牧改为刺史，秩品仍为六百石，职掌也与西汉相同，也就是以六条监察地方郡国二千石长吏。

汉光武帝刘秀像

刺史的职权本来只有监察权，但是到了东汉，地方权柄归于刺史。此外，刺史在治狱、置吏、黜陟等职权方面都有侵夺。按照汉法，刺史只是监察二千石的长吏，迁降赏罚均由中央来决定，但西汉末年以后，这些职权渐被刺史所取代。更为严重的是，刺史监察不实，上瞒下欺，贿赂选举，已不像初期那样廉洁。至汉顺帝永建元年（136年）政府又下诏"幽、并、凉州刺史，使各实二千石以下至黄绶"。允许所察范围可扩大至黄绶一类下级官吏，这使刺史侵夺职权成为合法。

刺史作为巡察郡国的监察官，起初没有固定治所，到了东汉光武十一年（35年）"初断州牧自还奏事"。刺史在年终时不需再入京奏事，而是改派计吏诣京即可，并且可以置营辕。至此，刺史有了固定的治所，具备了地方行政机构的性质。

另外，东汉朝廷规定公府州郡的掾属"皆自辟除"，可以自行辟举。这一制度的变化，为刺史扩大幕僚机构开辟了道路。东汉刺史自辟掾属，屡见不鲜。如周景为豫州刺史，辟陈蕃为别驾；袁绍为冀州牧时，以审配为别驾等，都是刺史可自行辟举的例证。

曾为冀州牧的袁绍

刺史地位提高的最主要表现在于军权的掌握。刺史本为监察官，是不允许握有兵权的。但是从东汉中后期开始，由于农民叛变不断地发生，社会混乱不止，为了平息地方的战乱，东汉政府遂给予州牧刺史更大的权力。汉安帝时，刺史可以领兵出征。至汉灵帝，宗室刘焉建议将刺史改为州牧，并以九卿重臣出任州牧，统领全州的军政，让其掌控一州政务并率兵弹压人民的叛乱。即《三国志》卷十五〈刘馥等传〉中评论所说：“自汉季以来，刺史总统诸郡，赋政于外，非若曩时司察之而已。”

于是州牧正式地由地方上的监察官，逐渐转变成凌驾于郡以上一级的最高地方行政长官，这是随着刺史职权的扩大而发生的变化。州刺史所领辖数郡至十余郡，地广民众，州有所凭借，于朝廷权力削弱，不能控制地方时，州刺史或州牧就成为地方上的割据者，起而反抗朝廷，朝廷难以应付。

由此可知，东汉刺史的权力远较西汉时期大，东汉末年，也有些刺史成了地方割据势力的首领，如益州牧刘焉、幽州牧刘虞、荆州牧刘表，这些割据一方者，多原为州牧、刺史，或占据地盘后加领州牧之号。因此，刺史职权的扩大是造成汉末军阀割据的原因之一。

荆州牧刘表

郡太守职权的扩大

汉代的地方行政制度，郡太守为一郡的最高长官。汉代郡太守的重要权力可以分为：

对于本府官吏的控制权；

对于属县行政的控制权；

对于郡境吏民有向中央察举权；

对于刑狱之决断权；

对于财政之支配权；

对于地方军队之支配权。

换言之，郡太守拥有其郡属吏之任命权、察举权、行政权、司法权、财政权及军队指挥权。在朝廷的控制力转弱时，郡太守有割据自治的条件。但东汉郡国凡一百零五，一郡之领土面积太小，人口不多，以一郡割据自治，成功的机率不大，必须向外扩张发展，兼并邻近的州郡。所谓"非据一州，无以自立"。

东汉中叶以后，不仅刺史，而且郡太守也能掌领兵权，这一制度的变化对东汉的政治产生了直接影响。郡太守以负责政事为主，都尉是郡太守的副官，主要的任务是负责军事。秦汉以来，朝廷对守尉的军事职权有种种的限制，郡太守必须有天子的虎符才能发兵。

汉代虎符

直至西汉末，郡太守均无擅自发兵之权。只有在边郡或有叛乱的地方，郡太守才有发兵、领兵权。故西汉的郡太守有领兵权实为少数例子，而且主要是边郡。《汉书》卷九十〈严延年传〉：“延年新将”。师古曰：“谓郡守为郡将者，以其兼领武事也。 ”这仅是个个案。

都尉虽有领兵权，但完全受郡太守统率。一旦领兵任务结束，就交出兵权。西汉发兵权和领兵权的分离，有利于防止地方因郡太守、都尉军权过大而出现武装割据的局面。然而这种情况到了东汉有很大的变化。

东汉初年，经济凋敝，天下户口数骤减，于是东汉光武帝采取予民休息的政策，不仅对农民实行减税，对豪强也略加抑制，并且实施地方官的省并。其中，在东汉光武帝建武六年（30年）下诏"罢郡国都尉官"，其职务则由郡太守兼领。都尉只是在有特殊任务，特别是需要镇压民变或征伐少数民族时，才临时设置，任务结束就罢除。

奉车都尉 龟钮印章

这样，在东汉地方制度上又发生了一个变化，郡太守除了负责一郡的政事之外，也负责军事，成为一郡的最高军政长官，省并都尉于郡太守的措施却促使地方郡太守的权力过大。郡太守原来要有虎符才能发兵、领兵的制度遭到破坏，至此，郡太守不仅有发兵、领兵权，而且不需要中央的虎符。黄巾之乱后，刺史、郡太守弹压民变的军事活动，日益频繁。

总之，东汉地方可以带兵的人很多，但总的趋向是兵权转归刺史、太守。当他们在镇压黄巾之乱的过程中，无形中也扩展了自己的实力。值得注意的是，在刺史、郡太守掌握军权的过程中，他们不仅能发兵、领兵，而且还能募兵，所募领的兵，就进一步转而成为他们的私人部曲、家兵，可以说是一支私人的武装军队，因此，刺史、郡太守能够掌握政事、军事、财政之大权于一身，累积雄厚的力量，依靠武装力量，割据于一地，辗转在军阀之间的混战中，活跃于镇压黄巾之乱的战场上，势力强大足以与朝廷对抗，正是促使东汉末军阀割据形成的原因之一。

黄巾起义

军事制度的改变

东汉初年，东汉光武帝的改革地方军事制度，也是导致东汉末年军阀割据的原因之一。西汉的兵制是全国征兵制，凡是年满二十三岁的壮丁都要服两种兵役，即屯戍和正卒。各郡的正卒统属于太守，由都尉指挥监督。每年秋天都要集合操演一次，这是大检阅，课其殿最，称为都试，为期一个月。期满返乡，国家有事，随时召集服役。

西汉末年，常有不轨之徒常乘都试期间，劫勒队伍，起而为乱。东汉光武帝有鉴于此，于建武六年（30年）下诏"罢郡国都尉官"。也就是取消了地方的专门统率军队的武官。废除了都试，地方军队就不再训练，所以次年三月又罢轻车、骑士、材官、楼船等兵种。

《后汉书》志第二十八〈百官志〉记载：“今国有众军，并多精勇，宜且罢轻车、骑士、材官、楼船士及军假吏，令还复民伍。”

汉代军队

但是地方上壮丁的军籍，并没有取消，国家有事，仍然临时征发，事迄罢之。所以这道命令使得后来东汉的人民虽然仍有服兵役的义务，却没有接受军受训练的机会了。因此，国家有事时，就征发平时没有接受军事训练的郡国兵，这些乌合之众，怎能抵抗外患？所以每战常败。尤其一旦边疆有警，郡国兵既不中用，同时，又因为内郡临时征兵，远不如募兵方便，故不得不招募外籍兵（胡兵）。

东汉中后期开始，土地兼并严重，大量流民出现。一些无所依归的流民，就成为募兵的对象。一旦召募，就以军事编制把他们组织起来，其中相当大部分与募兵者结合成依附关系很强的部曲、宾客关系。

东汉的大举募兵，是在汉灵帝时，当时因为黄巾之乱，屯兵不足征调，所以大举招募，例如皇甫嵩、朱儁就有大量募兵。募兵制加强了地方的实力，相对的，国家的军事力量被削弱。东汉末年名儒应劭即明白地指出东汉光武帝改变地方军制所造成的影响。

名儒应劭插画（右一）

“自郡国罢材官骑士之后，官无警备，实启寇心。一方有难，三面救之，发兵雷震，一切猝办，黔首嚣然，不及讲其射御，用其戒警。一旦驱之以即强敌，犹鸠雀补鹰鹯，豚鱼曳豺虎，是以每战常负，王师不振。”

这说明了郡国罢材官、骑士后，国家没有常备军，又废了都试，国家一旦有难时，仓促召集士兵，若遇上强敌，便不堪一击。募兵制最大的缺点，就是把国家的军队转化成私人的武力，产生了军阀，构成军阀的所应具备的特质—拥有军队，于是军阀就有割据地方的工具。到了东汉末年，便产生了董卓、公孙瓒等不少军阀。

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参考文献：

《汉书》

《后汉书》

《三国志》

《秦汉地方行政制度》

《中国史研究》

《中国社会政治史》

《中国上古史纲》

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